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    本報(bào)記者 趙飛飛 上海報(bào)道 4萬(wàn)億投資項(xiàng)目布局漸明之際，18億畝耕地紅線橫亙眼前。

    紅線突破在即。據(jù)國(guó)土資源部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，在跨入2009年那一刻，全國(guó)耕地面積為18.2574億畝。超出紅線的2574萬(wàn)畝，約有1.71萬(wàn)平方公里，已略大于北京市的1.68萬(wàn)平方公里面積。

    而此時(shí)北京的兩會(huì)上，數(shù)千代表委員正在熱議“擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)”，各省上報(bào)的項(xiàng)目正以史無(wú)前例的速度和規(guī)模沖擊著中央剛剛收緊的地閘。

    本報(bào)記者最新獲悉，從2月中旬起，全國(guó)九大土地督察局全面出動(dòng)，調(diào)研轄區(qū)內(nèi)擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目用地實(shí)情。這一戰(zhàn)役由國(guó)家土地總督察辦公室指揮，目前調(diào)研報(bào)告已陸續(xù)匯集國(guó)家土地總督察徐紹史案頭。

    上海督察局向本報(bào)獨(dú)家提供了剛上報(bào)的調(diào)研報(bào)告。報(bào)告顯示，其轄區(qū)內(nèi)上海、福建、浙江列入中央新增投資資金總量?jī)H占3.8%，但即便是這區(qū)區(qū)的3.8%，對(duì)新增建設(shè)用地需求已高達(dá)94.7萬(wàn)畝，僅浙江一省就需要占用耕地28萬(wàn)畝，耕地占補(bǔ)平衡矛盾尖銳(耕地占補(bǔ)平衡是指，一個(gè)省區(qū)占用了多少耕地，需要通過(guò)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)規(guī)劃，從而在本省內(nèi)復(fù)墾耕地，占多少補(bǔ)多少)。

    值得注意的是，國(guó)土部數(shù)據(jù)顯示，2008年全國(guó)耕地面積凈減少面積是29萬(wàn)畝。

    另?yè)?jù)本報(bào)統(tǒng)計(jì)管轄東北三省的沈陽(yáng)督察局、華南三省的廣州督察局網(wǎng)站數(shù)據(jù)，東北、華南兩個(gè)區(qū)域預(yù)測(cè)新用地433萬(wàn)畝。顯然全國(guó)的總數(shù)據(jù)將更超乎想象。

    全國(guó)政協(xié)委員、北京市國(guó)土資源局副局長(zhǎng)謝俊奇對(duì)本報(bào)記者表示，地方擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目基本是把未來(lái)重大項(xiàng)目提前實(shí)施，中央對(duì)激增的用地，則通過(guò)釋放未來(lái)用地指標(biāo)對(duì)應(yīng)。已向兩會(huì)提交涉及耕地保護(hù)提案的謝俊奇認(rèn)為：“雖然壓力會(huì)很大，但指標(biāo)問(wèn)題應(yīng)該會(huì)得到圓滿解決?！?/P>

    上海督察局局長(zhǎng)高向軍則表示，平衡這場(chǎng)博弈，需要“大智慧與大勇氣”。

    督察局調(diào)研三級(jí)用地情況

    九大督察局2009年首場(chǎng)最重大戰(zhàn)役的序幕已經(jīng)拉開(kāi)。

    本報(bào)獲得的上海督察局調(diào)研工作方案顯示，該局幾乎是舉全局之力，兵分三路，持續(xù)一周的調(diào)研進(jìn)度安排得滿滿當(dāng)當(dāng)。參與上海調(diào)研組的一位上海督察局人士告訴記者：“白天都在走訪、晚上碰頭開(kāi)會(huì)寫(xiě)報(bào)告?！?/P>

    “2月11日上午8點(diǎn)45分，由高向軍帶領(lǐng)的上海調(diào)研組前往上海市政府一樓會(huì)客室，會(huì)見(jiàn)副市長(zhǎng)沈俊、市規(guī)劃和國(guó)土資源局局長(zhǎng)馮經(jīng)明等?！?/P>

    此后三天，上海調(diào)研組走訪區(qū)縣各級(jí)政府，并實(shí)地查看了中環(huán)線浦東段、商用飛機(jī)研發(fā)中心等7個(gè)項(xiàng)目用地的情況。隨著核心信息不斷匯集，上海擴(kuò)大內(nèi)需用地問(wèn)題初現(xiàn)端倪。

    4萬(wàn)億的投資，盡管分解到上海頭上不多，但手握重資的上海正步入“愁地不愁錢(qián)”的境遇。

    調(diào)研報(bào)告顯示， 2009中央新增1300億投資項(xiàng)目切塊到上海市5.93億，總投資150.6億，需新增建設(shè)用地0.4萬(wàn)畝。2009市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目需新增建設(shè)用地約3萬(wàn)畝，市級(jí)以下投資項(xiàng)目預(yù)估地4.3萬(wàn)畝，今年上海共需新增建設(shè)用地7.7萬(wàn)畝。

    上海遭遇的用地短板在于，其本輪規(guī)劃確定的土地指標(biāo)早在2002年就已經(jīng)用完，目前幾乎所有的項(xiàng)目都需要調(diào)整規(guī)劃。

    更令人憂心的是，上海已經(jīng)無(wú)法在本市范圍內(nèi)通過(guò)土地的開(kāi)發(fā)整理實(shí)現(xiàn)復(fù)墾，進(jìn)而達(dá)到耕地的占補(bǔ)平衡。

    前往浙江與福建的調(diào)研組調(diào)查到的情況也不容樂(lè)觀。浙江省2009年三級(jí)新增建設(shè)用地預(yù)計(jì)50萬(wàn)畝左右，福建省需要37萬(wàn)畝左右，兩省該數(shù)據(jù)比2008年增長(zhǎng)了20%-25%。

    如出一轍的是，浙江和福建省分別有60%和90%以上的項(xiàng)目，并不符合2008年8月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》的要求。由此帶來(lái)的一個(gè)棘手難題是，今年擴(kuò)內(nèi)需新增項(xiàng)目工期要求緊，大量項(xiàng)目要在上半年開(kāi)工建設(shè)，而新的土地利用總體規(guī)劃審批程序復(fù)雜，時(shí)間較長(zhǎng)，如何能既不突破土地紅線，又保證各地項(xiàng)目按期開(kāi)工？

    銀根松地根要緊

    兩會(huì)上，總理在工作報(bào)告中再次提及了“嚴(yán)守18億畝耕地紅線不動(dòng)搖”。

    3月5日，國(guó)家土地總督察徐紹史在參加廣東代表團(tuán)討論時(shí)就此做出解讀：現(xiàn)在銀根松了，但地根不能松，銀根松了還可以緊起來(lái)，地根一旦松掉，耕地被占了，18億畝就保不住了。

    但4萬(wàn)億項(xiàng)目的用地又如何保證？這成為徐紹史年前寫(xiě)給各大國(guó)土資源廳長(zhǎng)的信中最大的擔(dān)憂。對(duì)此，原國(guó)土資源部副部長(zhǎng)、現(xiàn)國(guó)土資源部咨詢研究中心副主任劉文甲對(duì)本報(bào)記者表示：“只要我們認(rèn)認(rèn)真真按國(guó)務(wù)院要求去辦，擴(kuò)內(nèi)需造成長(zhǎng)遠(yuǎn)的用地危機(jī)影響有限?！?/P>

    但各大督察局陸續(xù)匯往徐紹史案頭的調(diào)研報(bào)告卻又顯示，新增項(xiàng)目對(duì)用地的需求非常強(qiáng)勁。

    本報(bào)記者通過(guò)各種渠道獲得的數(shù)據(jù)顯示，主管華南廣東、廣西、海南三省(及深圳計(jì)劃單列市)的國(guó)家土地督察廣州局上報(bào)，2009年中央新增擴(kuò)大內(nèi)需投資，該區(qū)域已初步做出1.98萬(wàn)億元的固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，預(yù)計(jì)需要用地面積約108萬(wàn)畝。

    主管遼寧、吉林、黑龍江省(及大連計(jì)劃單列市)的國(guó)家土地督察沈陽(yáng)局上報(bào)數(shù)據(jù)顯示東北三省預(yù)計(jì)用地需求為325萬(wàn)畝。

    根據(jù)上述兩大督察局呈報(bào)的狀況，東北、華南遇到的問(wèn)題與上海督察局類似。除了與原有土地利用計(jì)劃指標(biāo)相沖突、耕地占補(bǔ)困難之外，未批先用、損害農(nóng)民權(quán)益、違法違規(guī)用地等情況時(shí)有發(fā)生。

    而隨著二季度擴(kuò)內(nèi)需帶來(lái)的大量用地需求，以及基層政府盲目安排項(xiàng)目用地的沖動(dòng)，目前開(kāi)工典禮已經(jīng)多到令地方領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)接不暇。隨之而來(lái)的是土地執(zhí)法的壓力在加大，有可能引發(fā)違法用地的新動(dòng)向和新特征。

    上海督察局辦公室主任趙鳳江告訴記者，2008年浙江省已經(jīng)對(duì)違法用地，給予212人黨紀(jì)處分，追究刑事責(zé)任78人。“前不久我們剛在浙江東陽(yáng)查處一處工業(yè)園區(qū)違規(guī)用地情況，該市發(fā)改委一位領(lǐng)導(dǎo)因此下臺(tái)?！?/P>

    劉文甲認(rèn)為，18億畝硬指標(biāo)分解到各省頭上，是作為行政約束下達(dá)，而不是采用市場(chǎng)調(diào)整的模式，所以約束力相當(dāng)強(qiáng)。

    “寅吃卯糧”？

    按照原定計(jì)劃，地方政府需于2月28日將2009年用地計(jì)劃申報(bào)至國(guó)土資源部。

    此前的國(guó)土部237號(hào)文件已要求將中央投資項(xiàng)目納入新一輪土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌，確實(shí)無(wú)法避讓耕地和基本農(nóng)田的，在規(guī)劃修編中給予調(diào)整。

    值得一提的是，我國(guó)的土地使用慣例一般分為兩個(gè)層級(jí)，首先是全國(guó)定期修編的土地利用總體規(guī)劃，其次為地方每年上報(bào)中央的土地利用年度計(jì)劃，該年的新增建設(shè)用地的控制指標(biāo)需要通過(guò)中央審批下達(dá)，各省對(duì)此尤為關(guān)注。

    3月9日，國(guó)土資源部新聞處處長(zhǎng)龍兵接受記者電話采訪時(shí)表示，目前相關(guān)司局正在做數(shù)據(jù)的整理和匯總，會(huì)適時(shí)公布今年全國(guó)的土地利用總體規(guī)劃，“整個(gè)工作進(jìn)程應(yīng)該不會(huì)有問(wèn)題。”

    土地利用的計(jì)劃管理模式，也正是土地的第一道閘門(mén)。國(guó)土部的應(yīng)對(duì)思路，其實(shí)在2008年底深圳召開(kāi)的全國(guó)土地利用計(jì)劃座談會(huì)上就已經(jīng)初露端倪。此次會(huì)議擬定了明年土地利用計(jì)劃編報(bào)思路以及加快推進(jìn)計(jì)劃改革的方向，“擴(kuò)大內(nèi)需的重點(diǎn)項(xiàng)目要保障，一般項(xiàng)目也要尋找出路”。

    國(guó)土資源部網(wǎng)站提供的材料顯示，由于擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目幾乎都是把以后幾年的重大項(xiàng)目提前到今年安排，履新不久的國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼表示，這個(gè)用地的缺口需要把“十二五”計(jì)劃當(dāng)中2010—2012年的部分指標(biāo)提前挪用，同時(shí)國(guó)土資源部將把今年建設(shè)用地指標(biāo)在去年基礎(chǔ)上再增加50萬(wàn)畝。

    2009年用地計(jì)劃指標(biāo)的下達(dá)方式也將調(diào)整為：年初預(yù)下達(dá)一部分，上半年根據(jù)上一年度土地管理的績(jī)效落實(shí)獎(jiǎng)懲，年底根據(jù)宏觀政策及各地重大項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)劑，變靜態(tài)管理為動(dòng)態(tài)管理。

    劉文甲對(duì)本報(bào)記者表示：“目前中國(guó)的建設(shè)用地人均總量尚且不如發(fā)達(dá)國(guó)家，目前還可以減少農(nóng)村建設(shè)用地，與擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地掛鉤，實(shí)現(xiàn)總量的平衡?！?/P>

    “現(xiàn)在由于國(guó)家的大項(xiàng)目都是單獨(dú)選址，不在城區(qū)，有時(shí)候非占用點(diǎn)耕地不可，大項(xiàng)目務(wù)必要把附帶占補(bǔ)平衡的投資這個(gè)錢(qián)用好，加強(qiáng)土地的整理?！眲⑽募渍J(rèn)為。

    在調(diào)研報(bào)告中，上海督察局進(jìn)一步建議，在規(guī)劃修編銜接期內(nèi)，國(guó)土部可結(jié)合各省市實(shí)情，明確一定量的基本農(nóng)田由省級(jí)政府自行調(diào)整，部級(jí)實(shí)行總量控制。

    而對(duì)于轄區(qū)內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡困難，上海督察局建議，對(duì)中央投資項(xiàng)目和國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目，在建設(shè)單位繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)后，由國(guó)土資源部在全國(guó)范圍內(nèi)復(fù)墾實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。

    “我們同時(shí)建議，增加二省一市2009土地利用計(jì)劃指標(biāo)20%左右。”上海督察局人士透露，“目前用地雖然與上一年度土地計(jì)劃指標(biāo)沖突，但中長(zhǎng)期可以保持基本平衡?！?/P>

    但今年政府工作報(bào)告再次重申的18億畝耕地紅線，究竟能否堅(jiān)守??？

    《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(1997-2010年)》中曾提出，到2010年，耕地總面積保持在19.2億畝以上。當(dāng)時(shí)恰好也經(jīng)過(guò)一輪地方大干快上的投資熱潮，該綱要規(guī)定的紅線很快在2005年被突破。(根據(jù)全國(guó)土地利用變更調(diào)查，到2005年底全國(guó)耕地面積為18.31萬(wàn)畝。)

    而2008年8月通過(guò)的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》則提出，到2020年全國(guó)耕地保有量應(yīng)保持在18.05億畝。

    無(wú)論如何，嚴(yán)防死守耕地紅線的壓力將超乎尋常。